基層治理要唯真、唯實(shí)
于永達(dá)
作者簡(jiǎn)介：于永達(dá)，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。
現(xiàn)任清華大學(xué)公共管理學(xué)院中國(guó)公共領(lǐng)導(dǎo)力中心副主任，清華大學(xué)資源能源與可持續(xù)研究院學(xué)術(shù)委員，清華大學(xué)國(guó)家治理研究院績(jī)效考核中心副主任，美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)資深客座教授,澳大利亞麥考瑞大學(xué)榮譽(yù)教授,曾任南方基金獨(dú)立董事。主要從事國(guó)際經(jīng)濟(jì)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面研究。優(yōu)勢(shì)集聚理論方法創(chuàng)始人。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后王澤對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)。
摘要：城鄉(xiāng)基層治理作為國(guó)家治理的基礎(chǔ),是一項(xiàng)系統(tǒng)性和整體性的工程,涉及頂層設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行、社會(huì)動(dòng)員、總結(jié)反思等多個(gè)環(huán)節(jié)。而當(dāng)前,個(gè)別基層黨員干部一味注重結(jié)果的工作導(dǎo)向,給基層管理和服務(wù)造成壓力,導(dǎo)致弄虛作假、政策目標(biāo)執(zhí)行偏差等問(wèn)題。究其根源,官僚主義、形式主義、不合理考評(píng)機(jī)制等因素的存在,助長(zhǎng)了一些基層干部不唯實(shí)的工作作風(fēng)。推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,需要基層黨員干部樹(shù)立"唯真"和"唯實(shí)"的觀(guān)念作風(fēng),以實(shí)為要。
關(guān)鍵詞：基層治理;唯結(jié)果傾向;治理現(xiàn)代化;
基層治理中有這樣一種干部，工作中看似事事可以達(dá)到及格線(xiàn)，但實(shí)際上把工作“做歪了”“做壞了”。他們不管方式方法，只重視基層行政目標(biāo)的完成結(jié)果，對(duì)標(biāo)上級(jí)所謂要求寧愿“亂辦”“錯(cuò)辦”……
個(gè)別干部一味注重結(jié)果的工作傾向，因何而來(lái)？我們需深入挖掘其根源，找到有效的破解之道。
1.個(gè)別干部一味注重結(jié)果的工作傾向，因何而來(lái)？有何表現(xiàn)？
在當(dāng)前的基層治理實(shí)踐中，個(gè)別地區(qū)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的考核仍存在唯結(jié)果的傾向，即只重視基層行政目標(biāo)的完成結(jié)果，忽視基層為之努力的過(guò)程，并且給基層管理和服務(wù)造成巨大壓力。于是，為應(yīng)對(duì)上級(jí)考核，一些基層行政工作弄虛作假、政策目標(biāo)執(zhí)行偏差，導(dǎo)致社會(huì)矛盾沖突難以得到有效解決，這也是這一不良傾向之下行事風(fēng)格的主要表現(xiàn)。
個(gè)別基層地區(qū)行政工作弄虛作假。在實(shí)際工作中，由于一些基層干部迫于上級(jí)考核、自身晉升等壓力，只得完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部制定的責(zé)任目標(biāo)。曾有報(bào)道指出，中部某區(qū)縣政府對(duì)于所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通事故死亡率進(jìn)行了規(guī)定，如若超過(guò)3人死亡，則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手進(jìn)行免職。于是，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在接受采訪(fǎng)時(shí)反映，為達(dá)成這種不切實(shí)際的任務(wù)，他們不得以將遇難者送入醫(yī)院進(jìn)行二次“搶救”，以獲取更多時(shí)間來(lái)應(yīng)付上級(jí)考核。盡管這樣的案例看似荒誕，但并非個(gè)案。這也反映出基層工作重外在形式、輕實(shí)質(zhì)效果的現(xiàn)象。
個(gè)別基層政策目標(biāo)執(zhí)行偏差。政策執(zhí)行力是多種力量集合形成的“力場(chǎng)”，反映了公共治理的能力和水平，以及堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展的理念視角。在基層治理進(jìn)程中，對(duì)于上級(jí)政策命令的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)情境及時(shí)精準(zhǔn)調(diào)整，而不是墨守成規(guī)、唯結(jié)果而論。但在實(shí)際工作中，有的基層干部為了完成績(jī)效目標(biāo)，甚至是寧愿“亂辦”“錯(cuò)辦”。實(shí)際上，這也是基層唯結(jié)果傾向的外在表現(xiàn)，即在政策目標(biāo)執(zhí)行中因與基層實(shí)際“脫鉤”而出現(xiàn)嚴(yán)重的人為偏差，不僅無(wú)助于基層工作的穩(wěn)步推進(jìn)，而且產(chǎn)生適得其反的治理效果。
一些地方的基層社會(huì)矛盾得不到有效解決。“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。”基層社會(huì)的穩(wěn)定直接關(guān)系到黨和國(guó)家的政權(quán)建設(shè)以及社會(huì)的和諧有序發(fā)展。因此，充分調(diào)動(dòng)基層政府、社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織和群眾等治理主體參與治理實(shí)踐，積極化解基層干群矛盾，對(duì)于維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定意義重大。然而，個(gè)別地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋”決定基層發(fā)展方向，使得基層工作人員不得不將上級(jí)任務(wù)置于首位以滿(mǎn)足考核要求。這種現(xiàn)象的后果是基層群眾合理和合法的權(quán)益及利益訴求被嚴(yán)重忽視，多元主體的關(guān)系協(xié)調(diào)和協(xié)商共治成為空談，導(dǎo)致了基層干群矛盾，使得基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定受到影響。
2.“唯結(jié)果主義”為何能在基層橫行？
基層治理實(shí)踐中，有的地區(qū)和基層的領(lǐng)導(dǎo)干部卻過(guò)于強(qiáng)調(diào)結(jié)果與政績(jī)，刻意忽視治理情境和過(guò)程，即他們認(rèn)為無(wú)論在何種治理情境下，最終決定一個(gè)行動(dòng)，或一項(xiàng)規(guī)則，或其他任何事物道德價(jià)值的唯一因素是其結(jié)果。事實(shí)上，唯結(jié)果論的領(lǐng)導(dǎo)和行事風(fēng)格并不可取，是一種官僚主義和形式主義思想與作風(fēng)的外在表現(xiàn)。部分領(lǐng)導(dǎo)干部以為居上位就不必沾基層的土，握權(quán)柄就不必吃基層的苦，頤指氣使的一遍遍“復(fù)制粘貼”，充分暴露了權(quán)力濫用的傲慢與蠻橫。
“唯結(jié)果主義”為何能在基層橫行？一大原因在于基層干部開(kāi)展工作需要的政策與資源由上級(jí)控制，考評(píng)權(quán)更握在上級(jí)手里。在這樣的機(jī)制中，基層干部能有什么表現(xiàn)，表現(xiàn)到底如何，概由上級(jí)說(shuō)了算。上級(jí)以為基層干部的飯碗是自己的恩賜，基層干部就該“指哪打哪”，沒(méi)有“討價(jià)還價(jià)”的份兒。
此外，領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀(guān)偏差也是助長(zhǎng)“唯結(jié)果主義”氣焰的另一原因。南方某省一位基層干部認(rèn)為，近幾十年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高歌猛進(jìn)，讓地方領(lǐng)導(dǎo)覺(jué)得“加速前進(jìn)”是理所應(yīng)當(dāng)，“大干快上”是唯一選項(xiàng)，特別是如果周邊省市的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)都往上躥，“自己這里不搞快點(diǎn)，面子怎么掛得住”？
在這樣的政績(jī)觀(guān)支配之下，慣于“打沖鋒”的干部，甚至為求目標(biāo)達(dá)成不那么講究手段的干部，反而成了模范與典型，促使“唯結(jié)果主義”更為流行。
3.如何破解“唯結(jié)果主義”不良傾向，實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型？
樹(shù)立“唯真”和“唯實(shí)”的觀(guān)念作風(fēng)。為了把干部從一些無(wú)謂的事務(wù)中解脫出來(lái)，一方面要樹(shù)立起“唯真”的治理理念，從意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域方面重視起黨風(fēng)黨紀(jì)建設(shè)，始終堅(jiān)持“以人民為中心”和群眾路線(xiàn)，且在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，破除官僚主義和形式主義傾向。另一方面要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，既要重視基層工作的實(shí)際效果，也要考慮目標(biāo)制定和政策執(zhí)行的過(guò)程是否合理合法合規(guī)，努力克服弄虛作假、投機(jī)取巧、好大喜功等投機(jī)心理，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和群眾需要，制定出更為科學(xué)、合理的政策措施，真正做到不唯上、只唯實(shí)。
主動(dòng)賦權(quán)基層和增能群眾。習(xí)近平總書(shū)記提出：“要完善基層群眾自治機(jī)制，調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會(huì)組織自主自治的積極性，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社會(huì)治理共同體。”這就要求在基層治理過(guò)程中還要最大限度地發(fā)揮基層群眾的能動(dòng)性，而不是僅僅“大干快上”，唯經(jīng)濟(jì)和政績(jī)論。為此，一方面要做好“賦權(quán)”工作，特別是在日漸復(fù)雜多變的治理情境中，地方領(lǐng)導(dǎo)干部要理解基層工作的復(fù)雜性，真正“賦權(quán)”基層且給予其更多的治理權(quán)限，主動(dòng)聽(tīng)取基層的聲音，提供有效的政策和資金支持。另一方面要加強(qiáng)對(duì)群眾的“增能”，地方和基層黨委、政府應(yīng)認(rèn)真履行主體責(zé)任，可以繼續(xù)通過(guò)項(xiàng)目制、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等形式培育和孵化社會(huì)力量，積極團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)廣大人民群眾不懈奮斗，提高村居民自治的意愿和能力。
加強(qiáng)地方和基層的領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)：“用一賢人則群賢畢至，見(jiàn)賢思齊就蔚然成風(fēng)。選什么人就是風(fēng)向標(biāo)，就有什么樣的干部作風(fēng)，乃至就有什么樣的黨風(fēng)。”這意味著基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)、思維方式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有重要價(jià)值。因此，克服唯結(jié)果傾向，一方面需要從基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)著手，加強(qiáng)其領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)，不斷加強(qiáng)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，使其逐漸形成創(chuàng)新思維意識(shí)，切實(shí)提高創(chuàng)新能力，以便他們能夠在組織開(kāi)展日常工作的同時(shí)，有能力應(yīng)對(duì)和處置各類(lèi)突發(fā)事件，有效化解基層社會(huì)矛盾和沖突事件。另一方面要提升地方和基層黨政干部的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，發(fā)揮地方領(lǐng)導(dǎo)干部在總攬全局、設(shè)定發(fā)展愿景、確定組織方向和制定政策措施上的重要作用，同時(shí)減少他們對(duì)基層政策執(zhí)行和貫徹落實(shí)方面的直接干預(yù)，以此倒逼他們打破唯結(jié)果的錯(cuò)誤思想，以進(jìn)一步提高基層工作效率和治理效能。
完善考評(píng)晉升機(jī)制和監(jiān)督體系。扎實(shí)把全面深化改革推向深入，集中力量打攻堅(jiān)戰(zhàn)，激發(fā)制度活力，激活基層經(jīng)驗(yàn)，激勵(lì)干部作為，需要破除唯結(jié)果和政績(jī)論的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，進(jìn)一步暢通基層工作人員的職業(yè)發(fā)展和晉升渠道，以調(diào)動(dòng)和增強(qiáng)他們的工作積極性。鑒于此，一方面要建立完善的考評(píng)晉升機(jī)制，打破傳統(tǒng)以經(jīng)濟(jì)為唯一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)考核方式，建立起包括品德素質(zhì)、工作實(shí)績(jī)等多維度在內(nèi)的考評(píng)晉升制度，促使基層領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立起正確的政績(jī)觀(guān)，獲得更多的發(fā)展空間，從而實(shí)事求是抓工作、抓落實(shí)。另一方面要加強(qiáng)對(duì)地方和基層領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，及時(shí)洞察潛在的官僚主義和形式主義思想作風(fēng)，對(duì)選人用人、職業(yè)發(fā)展、職級(jí)晉升等過(guò)程進(jìn)行全面審查與監(jiān)督，發(fā)揮民主監(jiān)督在從嚴(yán)治吏、從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)上，形成更加完善的領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督體系。
習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)：“黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問(wèn)題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之舉。”基層治理作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，既包括頂層設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行、群眾參與等多個(gè)要素，又面臨復(fù)雜多變的治理情境。將治理結(jié)果和實(shí)績(jī)作為基層工作的一項(xiàng)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，具有公平公正性和一定的正向激勵(lì)作用，也可以較為有效地避免投機(jī)取巧現(xiàn)象的產(chǎn)生。
但是，一些地方唯結(jié)果、政績(jī)論的傾向卻忽視了基層治理的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)和復(fù)雜程度，反而不利于基層工作的開(kāi)展。由此，需要從意識(shí)形態(tài)、政策制定和治理實(shí)踐等層面切入，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，不斷提升地方和基層領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新意識(shí)，賦權(quán)基層和增能群眾，以及完善相應(yīng)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制和民主監(jiān)督體系，從而進(jìn)一步全面深化改革，主動(dòng)破解基層治理過(guò)程中的不良傾向及其造成的其他問(wèn)題，以確保黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安定有序、人民群眾的安居樂(lè)業(yè)，并最終實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。
