“鳥巢”PPP模式失敗的根本原因是什么

2008年北京奧運會主場館，被定為國家體育場，也就是社會上形象稱呼的“鳥巢”。“鳥巢”是我國首個運用PPP模式并由社會資本投資建設和運營的大型體育場館項目。項目總投資31.39億元，總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米。項目于2003年12月開工建設，2008年6月28正式竣工。“鳥巢”是具有國際先進水平的大型多功能體育場，可容納觀眾80000人，可承擔特殊重大比賽（如世界田徑錦標賽、世界杯足球賽等）、各類常規賽事（如亞運會、洲際綜合性比賽、全國運動會等）以及非競賽項目（如文藝演出、團體活動、商業展示會等）。

“鳥巢”面向全球開展的社會資本方（項目法人）公開招標曾經引起了全世界的廣泛關注，30多個國內外投資者或聯合體購買了標書，但實際參與投標的聯合體只有3家（且均為內資企業牽頭）。最終中信集團公司等四家國內外企業組成的中信聯合體中標。項目特許經營期30年（奧運會賽后）。項目總投資中，中信聯合體出資42%，北京市國有資產經營公司代表市政府出資58%。雙方以中外合資經營方式組建項目公司――國家體育場有限責任公司，負責“鳥巢”的投資、融資、建設和運營管理等全生命周期的工作，公司注冊資本金10.43億元人民幣，占項目總投資的1/3。中信聯合體的投資中，中信集團出資占65%、北京城建集團占30%、美國金州公司占5%。而中信集團的投資又分為內資和外資兩部分，其中內資占90%，外資占10%。

然而，“鳥巢”項目的PPP模式很快就失敗了。北京奧運會結束后不到一年的2009年8月29日，北京市政府與中信聯合體簽署《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協議》，對項目公司進行了股份制公司改造：北京市政府（授權的投資機構）持有的58%股份改為公司股權，主導“鳥巢”的經營管理工作并承擔相應責任。中信聯合體成員持有其余42%的股權，放棄30年特許經營權，改為獲得永久股東身份。國家體育場有限責任公司董事長、總經理等公司高層由北京市國資委派任。這標志著“鳥巢”變成了一個典型意義的規范運作的中外合資經營公司，而非嚴格意義上的PPP項目（公司）。

“鳥巢”項目獲得了北京市政府土地、投資、稅收和市場等多方面的政策支持。“鳥巢”也曾經屬于PPP模式成功落地的典型案例，但最終成為了不成功的PPP項目的典型代表，其原因是多方面的。

（1）社會資本方的選擇先天不足。作為社會資本方的中信聯合體不能算是專業化的大型體育場運營商，中信聯合體各成員均不具備大型體育場館專業化的運營管理經驗。相對而言，中信聯合體成員的主要優勢在于融資和工程建設而非大型體育場館的經營管理。這是“鳥巢”PPP模式失敗的最根本原因，很大程度上也是“鳥巢”產生其他問題的根源。由于不專業，先天性缺乏后期的運營管理經驗，社會資本方在投標和中標后很可能沒能充分識別大型體育場在建設和運營全生命周期中的各種潛在風險和制約因素，并在此基礎上建立有效的風險分擔機制。

（2）項目建設方案沒有充分考慮大型體育場后期的商業運營要求。優化設計通常是PPP項目社會資本方的“權力”。然而，“鳥巢”中標的社會資本方及其組建的項目公司沒有獲得項目設計主導權，在接手項目管理權后很可能沒有從更好地開展商業運營的需要出發進行優化設計。實際上，由于缺乏專業化的大型體育場館運營管理經驗，社會在本方恐怕也難以真正做好優化設計方案，更別說進行管理創新和商業模式創新了。從國際上類似大型體育場館PPP項目的成功經驗看，大型體育場館特別需要通過綜合性、多樣化的商業運營來獲利，而不是僅僅依靠辦比賽賣門票收入。比如，去過“鳥巢”游玩的人恐怕都有一個共同而比較強烈的感受，即“鳥巢”的配套商業設施不足。

（3）項目建設過程中出現了重大設計變更。比如，減少停車位，從原定的2000個減少到1000個，直接導致看比賽或參加商業活動的人數受影響，并進一步影響其他商業零售收入。又如，取消建設可閉合頂蓋，投資建設成本是降低了，但導致后期的商業活動受限，使得項目的門票、廣告等各類經營性收入包括商業零售都受到了較大影響，從項目全生命周期看，這似乎是“得不償失”。另外，北京市政府在項目開工后決定取消建設可閉合頂蓋，這意味著設計荷載的降低，也一定程度上導致項目的基礎工程和梁柱等工程的投資浪費。

（4）北京市對“鳥巢”商業運營的限制。從“鳥巢”作為國家體育場的定位和形象出發，北京市政府要求減少體育場內配套商業設施，影響了項目經營收入，對“鳥巢”冠名權和座椅廣告經營實施一定的限制，也制約了項目經營收入。

這些問題從表面上看確實都是“問題”，但站在北京市政府角度看，這些限制商業運營的要求似乎也是正當的甚至是難免的。問題的根本在于，作為社會資本方的中信聯合體在PPP項目投標以及特許經營協議談判時有沒有考慮到這些潛在“問題”及其背后隱藏的各種風險？如果能把這些問題在特許經營協議談判時都作為潛在風險，事先建立有效的風險分擔機制并在項目特許經營協議中明確提出來，則北京市政府對“鳥巢”商業運營進行各種限制造成的經營收入減少的問題就要“給個說法”，如北京市政府給予項目公司適當經濟補償或延長特許經營期。這個“問題”在很大程度上就不會成為一個真正的問題了，至少不會變成顛覆項目成功的大問題了。

PPP是政府在基礎設施和公共服務領域對社會資本方的融智+融制+融資（這類似于改革開放以來我國產業領域引進外商直接投資的初衷）。“鳥巢”PPP模式失敗給我們實施PPP項目，特別是大型體育場館等需要依靠長期經營獲利的PPP項目最大的啟示是：專業化。專業化是PPP模式賴以成功的重要前提，也是對社會資本準入的一條基本要求。通過PPP模式引入專業化的社會資本方是國家推廣運用PPP模式的重要政策導向?；A設施和公共服務領域引入PPP模式，不僅要滿足政府的融資需要，更要滿足政府的融智（智力，社會資本的技術、人才和經營優勢）和融制（管理制度，社會資本方的公司治理和管理制度優勢）的需要。這點不僅大量處于研究策劃階段的PPP項目實施機構要高度重視，即使是成功“落地”和進入正常運營階段的PPP項目也同樣要反思。一個成功“落地”的PPP項目并不必然意味著全生命周期的成功。

客觀地說，基礎設施和公共服務項目相對制造業項目而言，風險是比較小的，但不意味著政府不需要有經驗的專業化的社會資本方參與，更不意味著社會資本方不需要了解行業、技術和管理等專業知識。如果社會資本方本身不專業，不具備行業、技術、管理等方面的優勢，缺乏相關行業領域投資建設和運營同類項目的經驗，對優化設計方案等高度依賴專業經驗的事項可能“想都想不到”，對投資建設和運營維護成本的控制缺乏有效手段，對項目各種潛在風險難以有效識別并據此建立有效的風險分擔機制，對提高項目的運營效率也就很難保障，對項目合理的投資回報就更加難以保障。也許“鳥巢”的PPP模式滿足了政府的融資需要，也滿足了工程建設和融資的需要，但顯然其融智和融制的目標沒有達成。

“鳥巢”PPP模式失敗對有意參與PPP項目的各類社會資本也具有重要的警示意義。社會資本如果不具備專業優勢特別是運營管理經驗，僅僅具有資金優勢，或只看重項目建設期的工程施工利潤是遠遠不夠的。社會資本只有先練好專業化的內功，才能做成PPP項目，而且做成功的PPP項目。