文宗瑜：要實(shí)行國有資本價(jià)值預(yù)算

文宗瑜（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究院公共資產(chǎn)研究中心主任、研究員）：

我就國有企業(yè)對(duì)政府預(yù)算收入貢獻(xiàn)、政府資產(chǎn)負(fù)債表或國家資產(chǎn)負(fù)債表彌補(bǔ)的相關(guān)問題進(jìn)行交流。

 一、國有企業(yè)對(duì)政府預(yù)算收入的貢獻(xiàn)及走勢(shì)

如果就政府預(yù)算體系看，國有企業(yè)對(duì)政府預(yù)算收入的貢獻(xiàn)分為四類:1.國有企業(yè)對(duì)一般公共預(yù)算收入的貢獻(xiàn)。2國有企業(yè)對(duì)政府性基金預(yù)算收入的貢獻(xiàn)。3.國有企業(yè)對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的貢獻(xiàn)。4.國有企業(yè)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入的貢獻(xiàn)。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)，我把2003年到2018年15年國有企業(yè)對(duì)政府預(yù)算收入貢獻(xiàn)做了一個(gè)趨勢(shì)圖，趨勢(shì)圖里面有五條線，一是政府預(yù)算總收入，二是一般公共預(yù)算收入，三是政府性基金預(yù)算收入，四是國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，五是社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入。如果看趨勢(shì)向下的三條線，藍(lán)線是政府預(yù)算總收入，紅線是一般公共預(yù)算收入，黃線是社?；痤A(yù)算收入。通過這三條線趨勢(shì)大致可以看到，當(dāng)下國有企業(yè)對(duì)政府預(yù)算總收入貢獻(xiàn)比有所下降，在政府預(yù)算總收入中占比是降低，近五年一直呈下降之勢(shì)；國有企業(yè)對(duì)一般公共預(yù)算收入貢獻(xiàn)比呈逐年下降態(tài)勢(shì)，最近五年的下降十分明顯；對(duì)社?；痤A(yù)算收入貢獻(xiàn)比呈現(xiàn)為較大幅度的下降。單就黃線看，在本世紀(jì)初國有企業(yè)對(duì)社保基金預(yù)算收入貢獻(xiàn)比接近80%，但是，到2018年底，國有企業(yè)對(duì)社保基金預(yù)算收入貢獻(xiàn)比已下降為不到40%，約是38.5%左右。黃線下降斜率大，說明當(dāng)下社?；鹬С雒媾R的壓力大，問題嚴(yán)重。

在國有企業(yè)對(duì)政府預(yù)算總收入、一般公共預(yù)算收入、社保基金預(yù)算收入貢獻(xiàn)比下降的同時(shí)，其對(duì)政府性基金預(yù)算收入貢獻(xiàn)比呈逐年上升之勢(shì)。除此以外，從2008年開始政府要求國有企業(yè)上繳紅利，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，到2018年正好十年，這十年，國有企業(yè)對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的貢獻(xiàn)比是一條直線，百分之百的貢獻(xiàn)。

二、從做大國有企業(yè)規(guī)模到做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本

國有企業(yè)從數(shù)量超多到規(guī)模巨大的變化。1978年到2002年的這段時(shí)間，國有企業(yè)從160萬家減少到17萬家；2003年以后，國有企業(yè)的數(shù)量繼續(xù)減少，數(shù)據(jù)顯示，到2018年底國有企業(yè)包括國有控參股公司約為11.3萬家；數(shù)據(jù)還顯示，從2003年到2018年這15年，國有企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模增長了27倍。應(yīng)該說，這15年國有企業(yè)最大的變化是資產(chǎn)規(guī)模高速增長，出現(xiàn)了資產(chǎn)規(guī)模過千億過萬億的大型特大型國有集團(tuán)，一些國有企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模已是世界之最。

國有企業(yè)占有及使用的國有資產(chǎn)數(shù)額也十分驚人。2018年作為改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，各級(jí)政府要向各級(jí)人大常委會(huì)提交國有資產(chǎn)管理報(bào)告，從2018年10月24號(hào)財(cái)政部代表國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提交了《國有資產(chǎn)管理報(bào)告（2017）》，報(bào)告顯示，截止到2017年年底，第一類為企業(yè)國有資產(chǎn)，主要是指經(jīng)營型國有企業(yè)占用及使用的國有資產(chǎn)。企業(yè)資產(chǎn)總額是183.5萬億，負(fù)債總額是118.5萬億，國有資本及權(quán)益總額是50.3萬億；第二類為金融企業(yè)國有資產(chǎn)，主要是指國有控參股金融機(jī)構(gòu)占用及使用的國有資產(chǎn)。金融企業(yè)資產(chǎn)總額241萬，負(fù)債總額是217.3萬億，國有資產(chǎn)16.2萬億。

除此以外，還有一類國有企業(yè)比較特殊，就是黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦的國有企業(yè)，也占用及使用國有資產(chǎn)，可稱之為第三類行政事業(yè)企業(yè)國有資產(chǎn)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)及估算，截止到2017年底，行政事業(yè)企業(yè)總資產(chǎn)10.2萬億，負(fù)債總額5.93萬億，國有資本及權(quán)益額4.27萬億。企業(yè)國有資產(chǎn)、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)企業(yè)國有資產(chǎn)合計(jì)約為70萬億左右。可以說，國有企業(yè)占用及使用的國有資產(chǎn)規(guī)模很大，2017年GDP總量才82.7萬億，而國有企業(yè)占用及使用的國有資產(chǎn)就高達(dá)近70萬億。國有企業(yè)占用及使用了這么多的國有資產(chǎn)，與國有企業(yè)范圍無限擴(kuò)大存在關(guān)聯(lián)。國有企業(yè)是公有制的具體實(shí)現(xiàn)形式，馬克思在《資本論》中講的公有制是指“生產(chǎn)資料公有制”，當(dāng)下國有企業(yè)不再局限于生產(chǎn)資料領(lǐng)域，正在向生產(chǎn)資料以外的范圍無限擴(kuò)大，國有控制了太多的領(lǐng)域。

在國有企業(yè)范圍無限擴(kuò)大的同時(shí)，國有企業(yè)占用及使用國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)、貢獻(xiàn)利潤的結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化。這種結(jié)構(gòu)變化可以歸納為國有企業(yè)的“二八現(xiàn)象”及“五九五”現(xiàn)象?！岸爽F(xiàn)象”是指20%的國有企業(yè)占用及使用了80%的國有資產(chǎn)；“五九五”現(xiàn)象是指5%的國有企業(yè)貢獻(xiàn)了95%的國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤?！拔寰盼濉爆F(xiàn)象說明國有企業(yè)的壟斷性十分強(qiáng)，國有企業(yè)幾乎壟斷了所有最賺錢的領(lǐng)域；可以說，正是壟斷保證了5%的國有企業(yè)貢獻(xiàn)了95%的利潤，這種利潤結(jié)構(gòu)在其它國家或地區(qū)十分罕見。

隨著國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展的政策也在不斷調(diào)整。中共中央十八屆三中全會(huì)之前強(qiáng)調(diào)做大國有企業(yè)規(guī)模，2003年在中央政府層面設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，國務(wù)院國資委設(shè)立以后，主要是通過管人管事管資產(chǎn)，督促國有企業(yè)無限做大規(guī)模。因此，從2003年到2013年的這10年，國有企業(yè)經(jīng)營的主要精力放在無限擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模上；2013年中共中央十八屆三中全會(huì)后提出了做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)的政策表述，由做大國有企業(yè)轉(zhuǎn)到做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)；雖然政策要求做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)，實(shí)際上國有企業(yè)仍是忙著做大資產(chǎn)規(guī)模。     

做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)的政策表述一提出，就引起經(jīng)濟(jì)學(xué)界和理論界的討論及質(zhì)疑。所有的企業(yè)都有生命周期，用政策支持國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，除了違背企業(yè)生命周期的規(guī)律，也不符合國有企業(yè)與非國有企業(yè)公平競爭的市場(chǎng)規(guī)則。與此同時(shí)，隨著中國改革開放再出發(fā)，中國要推進(jìn)力度更大的開放，國際競爭要求國有企業(yè)也要遵守“競爭中性”規(guī)則，做優(yōu)做強(qiáng)做大國有企業(yè)與“競爭中性”規(guī)則相沖突。正是基于這些問題及國際競爭要求，2017年中共十九大提出“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本”新表述，用做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本來替代做優(yōu)做強(qiáng)做大國有企業(yè)。與此相應(yīng)推動(dòng)一個(gè)轉(zhuǎn)變，國有資產(chǎn)管理從管國有企業(yè)轉(zhuǎn)變到管國有資本。做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本的表述及政策導(dǎo)向，意味著單純做大國有企業(yè)的階段已經(jīng)宣告結(jié)束。

用做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本替代做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)，重視國有資本的專業(yè)化運(yùn)營，會(huì)使國有資本價(jià)值及國有資本價(jià)值預(yù)算在中國經(jīng)濟(jì)的中長緩慢下行中發(fā)揮更大作用，產(chǎn)生重要意義。

三、“兩個(gè)支出缺口”與政府資產(chǎn)負(fù)債表和國家資產(chǎn)負(fù)債表彌補(bǔ)

中國2008年以來的經(jīng)濟(jì)下行是短中長周期調(diào)整疊加導(dǎo)致的，形成了中長緩慢下行通道。在未來10～15年中國經(jīng)濟(jì)的緩慢下行中，經(jīng)濟(jì)增速會(huì)破6、破5，甚至還有可能破4，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形態(tài)是一條下斜線及下斜型，并不是經(jīng)濟(jì)學(xué)界講的L型。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的中長緩慢下行通道帶來的最大影響，會(huì)出現(xiàn)政府預(yù)算的“兩大支出缺口”，第一是一般公共預(yù)算支出缺口，第二是社?；痤A(yù)算支出缺口。

政府預(yù)算的“兩大支出缺口”，涉及到政府負(fù)債表或國家資產(chǎn)負(fù)債表如何彌補(bǔ)的問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)及社會(huì)穩(wěn)定，存在著及時(shí)彌補(bǔ)政府資產(chǎn)負(fù)債表或國家資產(chǎn)負(fù)債表的多方面要求。第一是政府信用評(píng)級(jí)及國家信用評(píng)級(jí)的要求，第二個(gè)是人民幣匯率穩(wěn)定的要求，一旦政府資產(chǎn)負(fù)債表或國家資產(chǎn)負(fù)債表出現(xiàn)問題，匯率會(huì)受到?jīng)_擊而形成比較大的波動(dòng)，第三是抑制通貨膨脹的要求。

那么，政府資產(chǎn)負(fù)債表或國家資產(chǎn)負(fù)債表如何彌補(bǔ)？可以實(shí)行國有資本價(jià)值預(yù)算，通過國有資本價(jià)值預(yù)算彌補(bǔ)政府資產(chǎn)負(fù)債表或國家資產(chǎn)負(fù)債表。新一輪國有資產(chǎn)管理體制改革已經(jīng)在推進(jìn)國有資本運(yùn)營專業(yè)化，從而為國有資本價(jià)值預(yù)算創(chuàng)造了條件。目前政府預(yù)算體系中的國有資本經(jīng)營預(yù)算，主要是國有企業(yè)按年度實(shí)現(xiàn)利潤的百分比上繳紅利，預(yù)算的只是增量；國有資本價(jià)值預(yù)算要覆蓋國有資本經(jīng)營預(yù)算，預(yù)算的是存量與增量。國有資本價(jià)值預(yù)算包括中長期預(yù)算與年度預(yù)算，國有資本價(jià)值中長期預(yù)算側(cè)重于國有資本價(jià)值波動(dòng)及國有股權(quán)變現(xiàn)規(guī)劃，國有資本價(jià)值年度預(yù)算側(cè)重于當(dāng)年度的國有資本運(yùn)營收益與國有股權(quán)變現(xiàn)收益。國有資本價(jià)值預(yù)算要考慮與編制政府資產(chǎn)負(fù)債表或國家資產(chǎn)負(fù)債表相銜接，國有資本價(jià)值納入政府資產(chǎn)負(fù)債表或國家資產(chǎn)負(fù)債表的編制中，國有資本運(yùn)營收益也要計(jì)入政府資產(chǎn)負(fù)債表或國家資產(chǎn)負(fù)債表。

依托國有資本價(jià)值預(yù)算建立經(jīng)常性權(quán)益儲(chǔ)備。國有資本運(yùn)營收益是經(jīng)常性權(quán)益儲(chǔ)備的主要來源，國有股權(quán)變現(xiàn)收益是經(jīng)常性權(quán)益儲(chǔ)備的補(bǔ)充來源，經(jīng)常性權(quán)益儲(chǔ)備在國有資本價(jià)值預(yù)算中設(shè)為跨年度科目。經(jīng)常性權(quán)益儲(chǔ)備主要是定位于政府或國家支出的“大的支出缺口”彌補(bǔ)，還可用于政府債務(wù)或國家債務(wù)的償還。就“大的支出缺口”彌補(bǔ)而言，是指政府預(yù)算的兩大支出缺口，包括一般公共預(yù)算支出缺口與社?；痤A(yù)算支出缺口。經(jīng)常性權(quán)益儲(chǔ)備除了用于政府或國家的支出缺口彌補(bǔ)，還可用于政府或國家的債務(wù)償還。依托國有資本價(jià)值預(yù)算建立經(jīng)常性的權(quán)益儲(chǔ)備，來解決政府資產(chǎn)負(fù)債表或國家資產(chǎn)負(fù)債表的平衡問題。