于永達: 基層治理實踐中的“唯結(jié)果主義”，怎么治？

基層治理要唯真、唯實

于永達

作者簡介：于永達，清華大學公共管理學院教授、博士生導師。

現(xiàn)任清華大學公共管理學院中國公共領導力中心副主任，清華大學資源能源與可持續(xù)研究院學術委員，清華大學國家治理研究院績效考核中心副主任，美國賓夕法尼亞大學資深客座教授,澳大利亞麥考瑞大學榮譽教授,曾任南方基金獨立董事。主要從事國際經(jīng)濟、國際經(jīng)濟組織、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等方面研究。優(yōu)勢集聚理論方法創(chuàng)始人。

清華大學公共管理學院博士后王澤對本文亦有貢獻。

摘要：城鄉(xiāng)基層治理作為國家治理的基礎,是一項系統(tǒng)性和整體性的工程,涉及頂層設計、政策執(zhí)行、社會動員、總結(jié)反思等多個環(huán)節(jié)。而當前,個別基層黨員干部一味注重結(jié)果的工作導向,給基層管理和服務造成壓力,導致弄虛作假、政策目標執(zhí)行偏差等問題。究其根源,官僚主義、形式主義、不合理考評機制等因素的存在,助長了一些基層干部不唯實的工作作風。推動基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,需要基層黨員干部樹立"唯真"和"唯實"的觀念作風,以實為要。 

關鍵詞：基層治理;唯結(jié)果傾向;治理現(xiàn)代化;

基層治理中有這樣一種干部，工作中看似事事可以達到及格線，但實際上把工作“做歪了”“做壞了”。他們不管方式方法，只重視基層行政目標的完成結(jié)果，對標上級所謂要求寧愿“亂辦”“錯辦”……

個別干部一味注重結(jié)果的工作傾向，因何而來？我們需深入挖掘其根源，找到有效的破解之道。

1.個別干部一味注重結(jié)果的工作傾向，因何而來？有何表現(xiàn)？

在當前的基層治理實踐中，個別地區(qū)對基層領導干部的考核仍存在唯結(jié)果的傾向，即只重視基層行政目標的完成結(jié)果，忽視基層為之努力的過程，并且給基層管理和服務造成巨大壓力。于是，為應對上級考核，一些基層行政工作弄虛作假、政政管策學人目公眾號標分享執(zhí)行偏差，導致社會矛盾沖突難以得到有效解決，這也是這一不良傾向之下行事風格的主要表現(xiàn)。

個別基層地區(qū)行政工作弄虛作假。在實際工作中，由于一些基層干部迫于上級考核、自身晉升等壓力，只得完成上級領導干部制定的責任目標。曾有報道指出，中部某區(qū)縣政府對于所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通事故死亡率進行了規(guī)定，如若超過3人死亡，則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手進行免職。于是，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在接受采訪時反映，為達成這種不切實際的任務，他們不得以將遇難者送入醫(yī)院進行二次“搶救”，以獲取更多時間來應付上級考核。盡管這樣的案例看似荒誕，但并非個案。這也反映出基層工作重外在形式、輕實質(zhì)效果的現(xiàn)象。

個別基層政策目標執(zhí)行偏差。政策執(zhí)行力是多種力量集合形成的“力場”，反映了公共治理的能力和水平，以及堅持創(chuàng)新發(fā)展的理念視角。在基層治理進程中，對于上級政策命令的執(zhí)行應當結(jié)合現(xiàn)實情境及時精準調(diào)整，而不是墨守成規(guī)、唯結(jié)果而論。但在實際工作中，有的基層干部為了完成績效目標，甚至是寧愿“亂辦”“錯辦”。實際上，這也是基層唯結(jié)果傾向的外在表現(xiàn)，即在政策目標執(zhí)行中因與基層實際“脫鉤”而出現(xiàn)嚴重的人為偏差，不僅無助于基層工作的穩(wěn)步推進，而且產(chǎn)生適得其反的治理效果。

一些地方的基層社會矛盾得不到有效解決。“基礎不牢，地動山搖。”基層社會的穩(wěn)定直接關系到黨和國家的政權(quán)建設以及社會的和諧有序發(fā)展。因此，充分調(diào)動基層政府、社區(qū)、企業(yè)、社會組織和群眾等治理主體參與治理實踐，積極化解基層干群矛盾，對于維護基層社會穩(wěn)定意義重大。然而，個別地區(qū)的領導干部“拍腦袋”決定基層發(fā)展方向，使得基層工作人員不得不將上級任務置于首位以滿足考核要求。這種現(xiàn)象的后果是基層群眾合理和合法的權(quán)益及利益訴求被嚴重忽視，多元主體的關系協(xié)調(diào)和協(xié)商共治成為空談，導致了基層干群矛盾，使得基層社會的和諧穩(wěn)定受到影響。

2.“唯結(jié)果主義”為何能在基層橫行？

基層治理實踐中，有的地區(qū)和基層的領導干部卻過于強調(diào)結(jié)果與政績，刻意忽視治理情境和過程，即他們認為無論在何種治理情境下，最終決定一個行動，或一項規(guī)則，或其他任何事物道德價值的唯一因素是其結(jié)果。事實上，唯結(jié)果論的領導和行事風格并不可取，是一種官僚主義和形式主義思想與作風的外在表現(xiàn)。部分領政管導學人干公眾號部分享以為居上位就不必沾基層的土，握權(quán)柄就不必吃基層的苦，頤指氣使的一遍遍“復制粘貼”，充分暴露了權(quán)力濫用的傲慢與蠻橫。

“唯結(jié)果主義”為何能在基層橫行？一大原因在于基層干部開展工作需要的政策與資源由上級控制，考評權(quán)更握在上級手里。在這樣的機制中，基層干部能有什么表現(xiàn)，表現(xiàn)到底如何，概由上級說了算。上級以為基層干部的飯碗是自己的恩賜，基層干部就該“指哪打哪”，沒有“討價還價”的份兒。

此外，領導干部的政績觀偏差也是助長“唯結(jié)果主義”氣焰的另一原因。南方某省一位基層干部認為，近幾十年來經(jīng)濟發(fā)展的高歌猛進，讓地方領導覺得“加速前進”是理所應當，“大干快上”是唯一選項，特別是如果周邊省市的統(tǒng)計指標都往上躥，“自己這里不搞快點，面子怎么掛得住”？

在這樣的政績觀支配之下，慣于“打沖鋒”的干部，甚至為求目標達成不那么講究手段的干部，反而成了模范與典型，促使“唯結(jié)果主義”更為流行。

3.如何破解“唯結(jié)果主義”不良傾向，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型？

樹立“唯真”和“唯實”的觀念作風。為了把干部從一些無謂的事務中解脫出來，一方面要樹立起“唯真”的治理理念，從意識形態(tài)領域方面重視起黨風黨紀建設，始終堅持“以人民為中心”和群眾路線，且在加強黨的領導基礎上，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，破除官僚主義和形式主義傾向。另一方面要轉(zhuǎn)變工作作風，既要重視基層工作的實際效果，也要考慮目標制定和政策執(zhí)行的過程是否合理合法合規(guī)，努力克服弄虛作假、投機取巧、好大喜功等投機心理，并結(jié)合當?shù)貙嶋H和群眾需要，制定出更為科學、合理的政策措施，真正做到不唯上、只唯實。

主動賦權(quán)基層和增能群眾。習近平總書記提出：“要完善基層群眾自治機制，調(diào)動城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體?！边@就要求在基層治理過程中還要最大限度地發(fā)揮基層群眾的能動性，而不是僅僅“大干快上”，唯經(jīng)濟和政績論。為此，一方面要做好“賦權(quán)”工作，特別是在日漸復雜多變的治理情境中，地方領導干部要理解基層工作的復雜性，真正“賦權(quán)”基層且給予其更多的治理權(quán)限，主動聽取基層的聲音，提供有效的政策和資政管金學人支公眾號持分享。另一方面要加強對群眾的“增能”，地方和基層黨委、政府應認真履行主體責任，可以繼續(xù)通過項目制、政府購買服務等形式培育和孵化社會力量，積極團結(jié)和帶領廣大人民群眾不懈奮斗，提高村居民自治的意愿和能力。

加強地方和基層的領導力建設。習近平總書記多次強調(diào)：“用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風。選什么人就是風向標，就有什么樣的干部作風，乃至就有什么樣的黨風?！边@意味著基層領導干部隊伍的領導特質(zhì)、思維方式和實踐經(jīng)驗對于治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有重要價值。因此，克服唯結(jié)果傾向，一方面需要從基層領導干部隊伍建設著手，加強其領導力建設，不斷加強對基層領導干部的思想教育和專業(yè)培訓，使其逐漸形成創(chuàng)新思維意識，切實提高創(chuàng)新能力，以便他們能夠在組織開展日常工作的同時，有能力應對和處置各類突發(fā)事件，有效化解基層社會矛盾和沖突事件。另一方面要提升地方和基層黨政干部的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，發(fā)揮地方領導干部在總攬全局、設定發(fā)展愿景、確定組織方向和制定政策措施上的重要作用，同時減少他們對基層政策執(zhí)行和貫徹落實方面的直接干預，以此倒逼他們打破唯結(jié)果的錯誤思想，以進一步提高基層工作效率和治理效能。

完善考評晉升機制和監(jiān)督體系。扎實把全面深化改革推向深入，集中力量打攻堅戰(zhàn)，激發(fā)制度活力，激活基層經(jīng)驗，激勵干部作為，需要破除唯結(jié)果和政績論的績效考評機制，進一步暢通基層工作人員的職業(yè)發(fā)展和晉升渠道，以調(diào)動和增強他們的工作積極性。鑒于此，一方面要建立完善的考評晉升機制，打破傳統(tǒng)以經(jīng)濟為唯一評價標準的政績考核方式，建立起包括品德素質(zhì)、工作實績等多維度在內(nèi)的考評晉升制度，促使基層領導干部樹立起正確的政績觀，獲得更多的發(fā)展空間，從而實事求是抓工作、抓落實。另一方面要加強對地方和基層領導干部的監(jiān)督，及時洞察潛在的官僚主義和形式主義思想作風，對選人用人、職業(yè)發(fā)展、職級晉升等過程進行全面審查與監(jiān)督，發(fā)揮民主監(jiān)督在從嚴治吏、從嚴治黨的基礎上，形成更加完善的領導干部管理和監(jiān)督體系。

習近平總書記多次強調(diào)：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之舉。”基層治理作為國家治理的基礎，既包括頂層設計、政策執(zhí)行、群眾參與等多個要素，又面臨復雜多變的治理情境。將治理結(jié)果和實績作為基層工作的一項評判標準，具有公平公正性和一定的正向激勵作用，也可以較為有效地避免投機取巧現(xiàn)象的產(chǎn)生。

但是，一些地方唯結(jié)果、政績論的傾向卻忽視了基層治理的客觀現(xiàn)實和復雜程度，反而不利于基層工作的開展。由此，需要從意識形態(tài)、政策制定和治理實踐等層面切入，在堅持黨的領導基礎上，不斷提升地方和基層領導干部的創(chuàng)新意識，賦政管權(quán)學人基公眾號層分享和增能群眾，以及完善相應的績效考評機制和民主監(jiān)督體系，從而進一步全面深化改革，主動破解基層治理過程中的不良傾向及其造成的其他問題，以確保黨和國家的長治久安、經(jīng)濟社會的安定有序、人民群眾的安居樂業(yè)，并最終實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標。